在监管型政府建设的大背景下，过去一些年不断有学者呼吁在纪检监察机关中也实行垂直管理。

德国法学家基尔克(Otto Von Gierk)认为，团体因人类结合而具有统一固有的生命，因此象自然人有机体一样，也具有思维能力，有不同于个人意思总和的团体意思。{12}康德的理性哲学是德国民法的哲理基础。

{56}需要说明的是，这些区分多是从主体资格的角度认识各种权利能力，如前所述，这样做既没有法律依据，也存在着难以克服的理论和逻辑缺陷。换成公式，即是说：权利——理性——权利能力——法律主体。{55}还有学者认为，权利能力可以以全部范围状态和特定范围状态存在，因此存在一般和具体权利能力的区分。尽管不同于自然法的论证，但康德有关人权的理念却是和自然法有关人权的理念殊途同归的。正因为人具有理性，有道德识别能力，必须服从于绝对命令，所以人才有可能意思自治。

(2)划定享有权利和承担义务的范围。笔者认为，一般的权利能力与特别的权利能力不是一回事，二者不能共处于权利能力这一术语之下。但是初核件2004年下降了14.3％，2005年下降了11.5％。

［2］潘加军、鞠连和比较了各地在派驻机构统一管理中总结出来的点派驻、片派驻和点面结合三种模式，认为点面结合模式代表着统一管理改革未来的方向。2002年10月，中央纪委、监察部召开了派出机构统一管理试点工作会议，并在卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局等8个部门进行了试点。何勇同志2006年3月9日在中央纪委监察部派驻机构负责人会议上的讲话中就指出，派驻机构查办案件工作比较薄弱。按照中央的统一部署，派驻机构在反腐倡廉教育方面发挥着重要作用，特别是以驻在部门的领导干部为重点，取得了良好的效果。

其次，重新界定派驻机构的工作职责，特别是其在中国反腐倡廉战略体系中的定位。从这种意义上说，纪委是党的一个权力机关，而不是党委的内设部门。

派驻机构在履行中国反腐败工作的四项战略职能中的作用应该有所侧重，要进一步强化其在预防腐败战略实施方面的作用。派驻机构真的能够对驻在部门的党政一把手进行有效监督吗？由于其地位的特殊性，派驻机构在行使预防职能，推进制度建设方面应该可以发挥重要的作用。中央惩治腐败的决心不可谓不坚决，措施不可谓不严厉，但是成效却难以令人满意。［10］此外，四川省成都市、河南省三门峡市的改革试点都在社会上引起了广泛的反响。

3.各地方派驻制度实施情况。综上所述，派驻机构是中国反腐倡廉体系中的一支重要力量，派驻制度是中国特色反腐败体制的重要经验和制度安排。然而，由于工作对象仅限于中央和国家机关本级，而涉及驻在部门领导班子成员的案件往往由中纪委直接立案调查，派驻机构在查办案件方面的作用有限。［8］2008年6月,广东省深圳市宝安区也试点推行分片派驻改革。

与此形成反差的的是，受访者在对职能履行效果的评价中，监督的得分却最低，如表1所示。尽管在派驻机构的工作职责中有一条是协助驻在部门党组和行政领导班子组织协调驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作，但毕竟只是协助的角色。

究其原因，首先是纪检组和党组之间的关系没有理顺。我们认为，在《惩防体系实施纲要》中包含着四个层面的战略：教育、预防、监督和惩治。

按照中央的统一部署，各地方陆续贯彻落实了派驻制度，并在2004年之后全面实施了统一管理。2.教育对象扩大了，但是工作机构和方式没有相应调整。如果廉政状况好，确实无案可查，当然是好事。本文提出的问题是，在这样一个包括36万专职纪检监察官员的庞大体系之中，作为派出机构的纪检监察派驻机构能否成为体制变革的一个突破口？ 向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国特色反腐倡廉体系的重要组成部分，也是一种特殊的制度安排。党的十五大以来，预防战略受到了中央越来越多的重视，但是我们对于预防战略的理解往往存在很大的局限性。  一、派驻制度的起源与发展 1.派驻制度的起源。

有32家派驻机构该年没有立案，有20家派驻机构连续两年没有立案。向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国共产党在反腐倡廉实践中的重要探索和制度创新。

双重领导的不协调和一个为主的错位造成了派驻机构监督乏力，促使中央对派驻机构的管理体制进行了改革。规定了中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，由中央监察委员会直接领导，各地在必要时也可照此办理。

我们要从整个反腐倡廉建设的战略格局角度看待派驻机构的职能和作用。2011年9月，作者还对部分中央国家机关派驻纪检监察机构的基本现状和履行职能情况进行了问卷调查（以下简称对派驻机构问卷调查），这有助于我们更好地了解其实际运行的情况。

一个是派驻机构和中纪委职能部门，特别是第一到第四纪检监察室之间的关系。二是中国并不仅有纪检监察机关一支反腐败力量，各级检察院的反腐败局和职务犯罪预防部门在反腐败方面也有大量的人力投入。派驻干部除工作后勤保障、评定专业技术职务、职称、党（团）组织关系及退休等事宜仍由驻在部门负责外，不在驻在部门享受其他任何福利。宝安区将全区原有的10个街道纪工委、监察室的行政编制进行整合，成立7个派驻纪检监察组，由区纪委、监察局垂直管理，在街道实行分片派驻，在区直机关实行按职能部门派驻。

［5］边学愚对派驻机构履行职责的基本情况进行了评价，在此基础之上指出了工作中存在的不足，提出了完善体制机制、理清职能定位、加强干部队伍建设和加强业务指导力度等四个方面建议。2004年4月，中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部出台《关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》（以下简称《实施意见》），改革的主要内容是：中央纪委、监察部全面实行对派驻机构的统一管理，改革领导体制，将派驻机构由中央纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。

然而，目前学术界对于中国纪检监察派驻制度的研究还相对比较少。2.派驻机构的统一管理。

香港廉政公署有1300名工作人员，约占公务员总数的0.72％，占香港地区总人口的0.185‰。然而，如何进一步加强和完善现有的制度安排，还有许多值得探讨的问题。

然而可惜的是，到目前为止成效十分有限。在这样的背景下，如何更加清晰地界定和评价派驻机构工作的成效？ 3.纪委的垂直管理悖论。而在县层面，基本上就是派驻纪检监察人员了。  四、结论与公共政策建议 本文运用反腐败战略体系的分析框架，对派驻制度这一中国特色反腐倡廉体系的重要组成部分进行了较为深入的探讨。

腐败产生的原因非常复杂。本文从中国反腐倡廉体系的宏观视角出发，围绕派驻机构的定位和职能进行了初步的探讨，希望对于该领域未来的改革有所借鉴。

1962年9月，党的八届十中全会做出了《关于加强党的监察机关的决定》，明确各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委和监察委员会直至中央反映情况，检举党员的违法乱纪行为。据统计，56个派驻机构2004年收到信访举报38252，比统一管理前的2003年增加了15.5％，2005年收到信访举报36747件，比2003年增加了11％。

［4］孟新生对于派驻机构统一管理工作中存在的问题及原因进行了分析，并提出了五个方面的发展趋势。  腐败已经成为中国发展面临的最严峻挑战之一。